Quale situazione ha creato il Covid in Europa

La pandemia di covid-19 e le restrizioni adottate per contrastare la diffusione del virus hanno congelato per mesi le economie globali. Per limitare i danni ai mezzi di sussistenza, i governi di tutto il mondo hanno risposto con misure straordinarie per mantenere a galla i lavoratori e le aziende. In Europa, nonostante la storica emissione di debito comune da parte della Commissione Europea, la risposta politica è rimasta, per la maggior parte, nazionale e ha richiesto l'allentamento delle regole che normalmente limitano l'azione dei governi nazionali. In particolare, l'attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di Stabilità e Crescita, che ha sospeso l'applicazione delle regole fiscali europee, e l'adozione del 'Quadro provvisorio per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia nell'attuale epidemia di covid-19' (il Temporary Framework), che ha chiarito ex ante quali misure di aiuto sarebbero state compatibili con le regole europee in materia di aiuti di Stato, ha rimosso i vincoli europei su interventi nazionali rilevanti. Era necessario sospendere le regole del bel tempo sullo sfondo di circostanze straordinarie; tuttavia, l'adozione di programmi nazionali di sostegno covid-19 diversi per dimensioni, ambito e strumenti ha anche aumentato il rischio di distorsioni della concorrenza all'interno del mercato unico europeo. Poiché le misure di sostegno diventano progressivamente più mirate a settori e imprese specifici, sosteniamo una maggiore trasparenza e una valutazione più rigorosa del compromesso tra protezione e distorsioni.

Crisi economica Covid-19

Mentre il virus covid-19 si diffondeva in tutto il mondo, i governi hanno risposto bloccando l'economia per evitare ulteriori aumenti del numero di morti. Sebbene necessaria, questa decisione ha avuto effetti immediati e drammatici sulla produzione e sul reddito [2] e l'economia dell'UE si è contratta del 6% nel 2020, la recessione più profonda dalla seconda guerra mondiale. [3] Gli effetti economici della pandemia di covid-19 sono variati tra i settori, con l'ospitalità e il turismo particolarmente colpiti dalle misure di allontanamento sociale e dalle restrizioni di viaggio. La figura 1 illustra queste differenze confrontando i livelli di attività economica in Francia prima e dopo lo scoppio della pandemia. Entro la fine del secondo trimestre del 2020, l'attività economica nei settori dell'ospitalità, delle costruzioni, dei trasporti e manifatturiero era inferiore di oltre il 20% rispetto a prima della crisi. Alla fine del primo trimestre del 2021 (mostrato sull'asse verticale), molti settori avevano già registrato un forte rimbalzo; tuttavia, altri settori come quello dei trasporti e dell'ospitalità continuano a risentire di una prolungata contrazione. L'entità e la rapida propagazione dello shock economico causato dalla pandemia hanno richiesto un intervento pubblico accelerato, che nell'Unione europea avrebbe potuto essere limitato dalle procedure di controllo degli aiuti di Stato e dalle regole fiscali. Consapevole di questo rischio, l'Unione europea ha rapidamente promesso di fare "tutto il necessario per sostenere gli europei e l'economia europea", che in pratica ha portato alla prima attivazione della clausola di salvaguardia generale all'interno del patto di stabilità e crescita per allentare le regole di bilancio che normalmente si applicherebbe nell'ambito del quadro fiscale europeo, nonché l'adozione delle "regole sugli aiuti di Stato più flessibili finora" con l'introduzione di un quadro di aiuti di Stato temporaneo.

Regole UE sugli aiuti di Stato allentate per consentire una risposta politica tempestiva

Era necessario allentare le norme sugli aiuti di Stato? La risposta a questa domanda non è così semplice come sembra. Dopotutto, la Commissione europea ha inizialmente sottolineato che "gli Stati membri [potrebbero] definire ampie misure di sostegno in linea con le norme esistenti sugli aiuti di Stato". Molte delle misure di sostegno, come le integrazioni salariali, il differimento d'imposta e il sostegno diretto alle famiglie, sono, ad esempio, applicabili a tutte le imprese e, pertanto, non sono qualificabili come aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Ma poiché i governi contemplavano l'utilizzo di garanzie sui prestiti, varie forme di sussidio e aiuti mirati, è apparso rapidamente che molte, se non la maggior parte, di tali misure sarebbero rientrate nell'articolo 107 e, pertanto, avrebbero richiesto l'approvazione della Commissione europea. Un'altra opzione era semplicemente sospendere le norme sugli aiuti di Stato: diversi Stati membri hanno proposto di sospendere le norme sugli aiuti di Stato per tutta la durata della lotta contro la pandemia di covid-19; tuttavia, la proposta è stata rapidamente respinta. In tempi normali, valutare se una misura di aiuto di Stato è compatibile con il TFUE implica una valutazione dettagliata, caso per caso, della sua necessità, dell'effetto di incentivazione, della proporzionalità e dell'effetto sul commercio e sulla concorrenza. Quelle valutazioni dettagliate – e a volte lunghe – erano chiaramente impossibili nel contesto della pandemia di covid-19; quindi, l'approccio scelto è stato quello di specificare i requisiti minimi nel Temporary Framework per una misura di aiuto di Stato da approvare da parte della Commissione Europea. Ciò ha eliminato la necessità di tali valutazioni dettagliate e, quindi, ha notevolmente accelerato il processo di approvazione degli aiuti di Stato. Ad esempio, per le misure di liquidità quali garanzie pubbliche, prestiti agevolati e sostegno all'assicurazione del credito commerciale, il Temporary Framework richiedeva che fosse specificato un importo massimo per beneficiario. Quando il quadro temporaneo è stato esteso il 3 aprile 2020 per includere aiuti mirati a sostegno della ricerca, della sperimentazione e della produzione di prodotti correlati al covid-19, la Commissione europea ha richiesto che il sostegno pubblico non superasse una certa quota dei costi ammissibili. Per le misure di ricapitalizzazione che sono state incluse nel Temporary Framework l'8 maggio 2020, la Commissione Europea ha richiesto una remunerazione minima per gli investimenti pubblici e restrizioni all'espansione commerciale dei beneficiari. Al 30 settembre 2021, la Commissione europea ha adottato più di 650 decisioni di autorizzazione per gli aiuti relativi alla pandemia, per un totale di oltre 3 trilioni di euro di potenziale sostegno alle imprese dell'UE. Enormi pacchetti di salvataggio sono stati cancellati con una revisione accelerata; mentre le revisioni standard degli aiuti di Stato possono richiedere fino a diversi mesi, la Commissione ha impiegato solo quattro giorni lavorativi per adottare una decisione di autorizzazione sul regime di garanzia di 300 miliardi di euro della Francia e solo un fine settimana per autorizzare il regime di prestiti agevolati della Germania. L'allentamento del controllo sugli aiuti di Stato è particolarmente evidente in alcune decisioni di autorizzazione, che sono piuttosto vaghe. Il regime tedesco di prestiti agevolati che è stato approvato il 22 marzo 2020, ad esempio, non specifica un budget massimo. L'allentamento del controllo risulta anche dal fatto che i piani nazionali sono stati, per la maggior parte, accettati senza o con rimedi o controlli limitati sull'effettiva distribuzione degli aiuti.

Quali parti dei pacchetti di salvataggio degli Stati membri rientrano nell'ambito del controllo degli aiuti di Stato?

In teoria, sia le misure above the line (spese aggiuntive e riduzione delle tasse) che quelle below the line (sostegno alla liquidità, prestiti agevolati e conferimenti di capitale) possono rientrare nell'ambito del controllo degli aiuti di Stato, a condizione che soddisfino i quattro criteri che definiscono gli aiuti di Stato in il significato dell'articolo 107 del TFUE. In pratica, la maggior parte delle misure relative alla pandemia di covid-19 che hanno un impatto diretto sul bilancio e sono state adottate nei primi sei mesi della pandemia sono fuoriuscite dalle norme sugli aiuti di Stato, mentre i regimi di garanzia (e prestiti agevolati) erano per la maggior parte notificato alla Commissione Europea.